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地方政府融资面临新博弈 应硬化预算约束拓宽融资渠道

放大字体  缩小字体 发布日期:2013-12-10  来源:第一财经日报  浏览次数:7161
核心提示:“在新一轮的城镇化当中,地方政府要特别防范的是,一方面需要钱,另外一方面又要防范债务风险。”北京大学国家发展研究院教授黄益平表示,最主要的解决方法有两点,一是需要开辟新的融资渠道,二是要考虑硬化地方政府的预算约束,谁借钱,谁负责。

一边是新型城镇化建设对资金的需求,另一边是地方债务风险的“紧箍”,地方政府融资面临新的博弈。

    8月1日审计署全面开展的地方债务审计临近收官,不少机构已经开始预测地方债务的总体规模和风险几何。中央推进新型城镇化建设,市场更多担心的是会演变成新一轮地方政府投资和房地产的扩张,其中地方政府如何处理好融资需求和债务风险控制,是关键环节。

    “在新一轮的城镇化当中,地方政府要特别防范的是,一方面需要钱,另外一方面又要防范债务风险。”北京大学国家发展研究院教授黄益平表示,最主要的解决方法有两点,一是需要开辟新的融资渠道,二是要考虑硬化地方政府的预算约束,谁借钱,谁负责。

    融资新博弈

    自新型城镇化战略提出后,全国各地的城市已经陆续推开了新型城镇化的建设进程。以建设智慧城市为例,根据全国政协经济委员会副主任委员李毅 中的调查数据,到2012年年底,我国有220多座城市提出了建设智慧城市。“十二五”期间,全国智慧城市总投资规模大概是1.1万亿元。

    然而,在地方债务风险被监管层高度关注的背景下,地方政府的土地财政已经面临难题,融资出现瓶颈。

    近日举办的“2013年中国新型城镇化市长论坛”上,滁州市市长张祥安表达了“筹钱”这件事情上的矛盾。

    一是建设用地计划的约束,体现在土地指标越来越紧张,国家给予的用地计划极少;二是融资和信贷政策的障碍。例如县级以下的地方融资平台不能 发债,省级以下开发区不能发债,短期融资票据、中期票据这些产品只有省会以上的城市才能发行,同时银行贷款几乎也对地方政府平台锁死。

    张祥安表示:“缺钱缺地的矛盾日益突出,一方面国家在严控政府债务,二是出台了很多约束性的措施。这种单一的政策安排、体制安排,又有可能造成突然的断裂,从而加剧了潜在的危机爆发。”

    对于地方政府债务的风险,主要在于摸清债务规模有多大,都是以怎样的方式存在。此轮审计署对地方债务审计,被认为是对地方债务规模的大摸底。

    黄益平在上述论坛上估算整个中国政府的债务占比时表示,中央政府的负债、国债,大概只占到GDP的15.5%,但加上隐性债务,如地方政府债务、养老金缺口和银行坏账等,这一比例有可能在100%左右。

    地方政府的风险还存在一个重要的方面,就是隐性债务。除了银行贷款、发行债券和其他融资产品等可以及时统计的工具之外,银行理财产品、信托、保险等向地方政府发行的非标债权部分,则很难及时统计到债务规模当中,加之不透明的信息,加大了监管难度。

    根据海通证券最新对地方政府债务的预估,截至2013年6月末,其总规模在14万亿元~18万亿元之间,利用债权方披露的数据倒推地方债务余额则约17.8万亿元。

    其中,银行融资平台贷款9.7万亿元,城投债和中央代发的地方政府债券约3万亿元。此外,银行理财和自营以非标的形式形成的对地方政府的债权约3.7万亿元,保险持有的非标债权1624亿元,政信合作除去重复计算约1.2万亿元。

    融资渠道待拓宽

    在张祥安看来,如何解决地方政府融资需求和风险控制的矛盾,方法有很多,应在控制地方债务水平和成本约束的基础上,广开融资渠道。

    审计署6月10日公布的36个地方政府债务审计中,到2012年底债务余额中银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%,仍是债务资金的主要来源。不过相比较2010年底的银行贷款占比下降5.6个百分点,但银行贷款仍然占据大部分的比重。

    “我们要做城镇化,首先可能需要开辟新的融资渠道,应该说是可持续的融资渠道,而不是单一的由政府向银行借钱。”黄益平表示。

    从审计署的数据统计看,地方政府发行债券、其他单位和个人借款等方式融资的增长较大。但发行债券方面,目前地方政府发行债券依然受到诸多政策的限制。张祥安认为,有些市以及省级开发区,资产质量非常好,债务水平非常低,政策障碍却很大。

    除了发行债券,不少专家也提出了如利用资本市场、创新融资工具以及引入民间资本等方式。赤峰市市长包满达介绍,可以通过政府的引导,鼓励支持和吸引民间资本进入城镇建设的各个领域。

    “城镇化需求是呈多样性特征的,城市建设问题中,另外一个群体,中国6000万小微企业,如何给它们提供更多的金融服务,这是城市化中非常重要的问题。”宜信集团CEO助理刘大伟针对民间资本如何参与城镇化建设提出利用互联网、大数据等技术,可以发挥更大的作用。

    除了拓宽地方政府融资渠道,黄益平认为,还需要解决地方政府软预算约束的问题,即硬化地方政府的预算约束,“谁借钱,谁负责”。“要明确地方政府独立的资产负债表。地方政府不管到哪筹钱,借钱的一方都会考虑资产负债表,考虑偿还能力,这种做法才是可持续的。”

 
 
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